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農村房屋拆遷行政訴訟

2014年03月24日 15:13 ||

  法院裁決,包括裁定和判決,是人民法院審理房屋拆遷糾紛的訴訟活動的結果。其中,行政裁判是人民法院審理房屋拆遷行政糾紛的訴訟活動的結果,民事裁判是人民法院審理房屋拆遷民事糾紛的訴訟活動的結果。由于目前的農村征地拆遷,絕大多數是行政強力推進,因此,研究拆遷糾紛的法院裁判,核心是研究拆遷糾紛的行政訴訟。

  從目前筆者所掌握的情況來看,人民法院行政審判庭介入拆遷糾紛,其活動方式主要是兩種,一是執行強制拆除,二是行政訴訟,前者多半是為了當地政府或拆遷人的利益,后者乃是被拆遷人的抗爭所致。如果說假話,便是說人民法院為城鄉建設保駕護航;如果說真話,筆者的觀點是目前多數人民法院沒有履行其最后一道防線守護者的職責,天平已經不再公正。令人欣慰的是,最高審判機關也意識到實際情況正在采取措施加以糾正。措施之一就是抓緊制定專門的司法解釋,以規范房屋拆遷糾紛的行政審判工作,而且其立足點就是保護被拆遷人的合法權益。

  一、概念和特征

  (一)拆遷行政訴訟的概念

  關于房屋拆遷糾紛的行政訴訟,是拆遷當事人認為行政機關的具體行政行為侵犯了自己的合法權益,依照行政訴訟法的規定,向人民法院起訴,人民法院在拆遷當事人和其他拆遷參與人的參加下審理和解決拆遷糾紛案件的活動以及在這些活動中所產生的法律關系的總和。

  拆遷行政的上述定義包含了以下幾個要件:

  第一,拆遷行政訴訟的原告是拆遷人或被拆遷人以及與拆遷活動有利害關系的其他人員或組織,被告則是特定的國家行政機關拆遷管理部門,這也是人們通常所說的行政訴訟的主體特定性。

  第二,拆遷行政訴訟的客體是拆遷管理機關的針對拆遷所作出的具體行政行為。

  第三,拆遷行政訴訟是由拆遷當事人或參與人認為拆遷管理機關侵犯了自己的合法權益引起的。這里的關鍵是認為而非確實存在侵權。是否存在侵權是訴訟中解決的問題,起訴時只要原告主觀上認為就行了。

  第四,拆遷行政訴訟不同于拆遷糾紛的行政裁決之處在于其“司法性”,是一種司法活動,必須是在國家審判機關的主導下進行的活動。

  第五,拆遷行政訴訟不僅是指人民法院和訴訟參與人為解決拆遷行政糾紛所進行的活動,而且還包括在這種活動中,人民法院和訴訟參與人之間發生的訴訟法律關系。由此,方能更準確地把握拆遷行政訴訟的內在規定。

  (二)拆遷行政訴訟的特征

  拆遷行政訴訟的構成要件,決定了這種活動具有不同于其他司法活動或準司法活動的特征。

  1.拆遷行政訴訟的性質具有特殊性。

  拆遷行政訴訟具有司法最終解決的性質,這一特征使之與同為解決拆遷行政糾紛的行政復議相區別。

  第一,拆遷行政復議是行政機關的行政行為,屬于行政機關系統內部所設置的對拆遷管理相對人實施救濟和對行政機關依法行政職權進行監督的制度;拆遷行政訴訟是人民法院對拆遷行政案件受理、審理、裁判的司法行為,屬于行政機關外部所設置的對拆遷管理相對人實施救濟的制度,是對拆遷管理機關的具體拆遷管理行為的外部監督和制約。

  第二,拆遷行政復議適用行政程序,依據《行政復議法》是一級復議制,具有及時、快捷、簡便、不收費的特點;拆遷行政訴訟適用司法程序,實行兩審終審制,具有嚴格、規范、全面并且收取訴訟費用的特點。

  第三,拆遷行政復議受理范圍寬于拆遷行政訴訟,不僅受理對具體拆遷管理行為的異議,也包括一定范圍的抽象拆遷管理行為,如補償標準的文件;拆遷行政訴訟目前只局限于具體拆遷管理行為的范圍之內,對抽象性的文件不在受理之列。

  第四,拆遷行政復議的審查權限大于拆遷行政訴訟的審查權限。其主要表現在對不適當行政行為和抽象行政行為的審查權上。拆遷行政訴訟中,人民法院對拆遷管理行為是否適當只限于行政處罰這一塊,而行政復議機關則可對拆遷管理機關的全部行為是否適當進行審查。至于抽象行為的審查,如地方政府的有關拆遷的決定、命令等規范性文件,人民法院只在審理時考慮是否適用,而不能改變或撤銷,復議機關則有權變更或撤銷。

  第五,拆遷行政復議的效力低于人民法院的裁判,對復議決定不服仍可進入拆遷行政訴訟,而進入訴訟的拆遷糾紛則不能再進入復議。

  2.拆遷行政訴訟的當事人具有特殊性。

  拆遷行政訴訟當事人是明確的,其中被告是拆遷管理機關,如作出拆遷許可的拆遷管理部門,作出拆遷項目立項的發展和計劃管理部門,作出規劃許可的規劃管理部門,作出土地使用許可的土地管理部門。這些機關的具體拆遷管理行為都是有法律法規規定的授權才可以實施的。

  拆遷管理相對人是拆遷行政訴訟的原告,他們可以是公民、法人或其他組織,也可以是拆遷人或被拆遷人,還可以是與拆遷管理行為有著利害關系的人,例如,承租人對拆遷許可和承積房屋的拆遷裁決享有訴權。

  拆遷行政訴訟當事人的特殊性,使這種訴訟具有了“民告官”的特點。即使原告中可能會是行政機關,如修公路而作為拆遷人的公路管理機關,被拆除房屋的使用權人可能是其他國家機關,而此時,他們都是拆遷管理的相對人,是一個民事主體,由此產生的拆遷行政訴訟的“民告官”性質不變。

  3.拆遷行政訴訟內容具有特殊性。

  拆遷行政訴訟的內容具有司法監督行政的性質。拆遷行政訴訟所解決的拆遷管理糾紛是在國家行政機關履行拆遷管理職能的活動中發生的,因而拆遷行政訴訟便帶有司法干預行政的性質,這一特征使拆遷行政訴訟成為規范拆遷管理,解決拆遷糾紛的最后一道防線。

  二、受案范圍

  拆遷行政訴訟的受案范圍,是指人民法院受理一定范圍的拆遷行政爭議案件的權限,是人民法院與其他國家機關之間在解決拆遷行政爭議案件上的分工。受案范圍解決的是拆遷管理相對人對哪些拆遷行政爭議可向人民法院起訴并得到人民法院受理的問題。換一個角度來說,拆遷行政訴訟受案范圍的確定,使拆遷管理機關明確自己的哪些具體拆遷管理行為可能使自己成為拆遷行政訴訟的被告,使人民法院明確哪些拆遷行政爭議可以立案受理。

  (一)《行政訴訟法》對受案范圍的規定

  毫無疑問,人民法院受理拆遷行政糾紛案件必須依據法律的規定。《行政訴訟法》對此有兩方面規定。

  1.肯定性的規定

  《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)第2條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院起訴。”該法第11條進而列舉八類由人民法院受理的行政案件,這八類案件是:

  (1)行政處罰案件;

  (2)行政強制措施案件;

  (3)侵犯經營自主權案件;

  (4)申請頒發許可證和執照案件;

  (5)申請履行保護人身權、財產權的法定職責案件;

  (6)申請發給撫恤金案件;

  (7)違法要求履行義務案件;法律|教育網

  (8)認為行政機關侵犯其他人身權、財產權的案件。

  上述八類案件除第六類申請發給撫恤金案件在拆遷行政訴訟中難以對號入座外,其他七類概括性的規定均能對號入座,而且該法第11條第2款對上述規定作了補充,“除前款規定外,人民法院受理法律、法規規定可以提起行政訴訟的其他行政案件”,為人民法院受案范圍留下了發展空間。

  2.排除性的規定

  鑒于行政訴訟的特點,法律對其受案范圍從另一方面以排除性的規定加以限制。《行政訴訟法》第12條規定,人民法院不予受理的爭議有四種。

  第一,國防、外交等國家行為。這種國家行為,是政府以國家名義作出,不涉及特定的個人和組織的有關國與國之間的關系,有關國家安全以及國家利益和重大公共利益的行為。

  第二,行政法規、規章或者行政機關制定、發布的具有普遍約束力的決定、命令,即抽象行政行為。這是因為,根據我國《憲法》和相關組織法的規定,審查行政機關抽象行政行為是否合法的權限在全國人大常委會和地方人大及作出抽象行政行為的行政機關的上級行政機關。

  第三,行政機關對所屬工作人員的獎懲、任免等決定,即人們通常所說的內部行政行為。對此類行政行為不服,只能通過向上級行政機關或監察、人事部門申訴解決,而不能啟動行政訴訟。

  第四,法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為也不能提起行政訴訟。例如涉及自然資源的所有權或使用權糾紛時,國務院或省、自治區、直轄市人民政府的復議決定為最終裁決。

  (二)司法解釋對受案范圍的規定

  我們在研究法律對拆遷行政訴訟受案范圍的規定時,常感到操作性不強,實踐中難以把握。尤其近年來拆遷糾紛蔓延并激化的情況下,各地法院對拆遷行政訴訟要么是難立案,要么是不敢公正判決,秉公執法的不多。這里的主要原因是體制問題,但法律規定不明確也是重要的原因之一。

  為解決法律和原有的司法解釋針對性不強,對拆遷行政訴訟缺乏指導性的問題,最高人民法院歷時5年,就審理拆遷行政案件的司法解釋進行起草、調研,已三易其稿,雖還未頒布執行,但其中有關人民法院對拆遷行政案件的受案范圍還是體現了執法為民的原則,將相關條款謹摘錄如下,供讀者參考。

  第一條 拆遷當事人不服行政機關作出的下列城市房屋拆遷具體行政行為依法提起訴訟的,人民法院應當受理:

  (一)拆遷許可;

  (二)行政強制拆遷決定;

  (三)補償安置裁決;

  (四)拆遷行政處罰決定;

  (五)行政強制拆遷行為;

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